萬峰湖專案:"一批次一案例"的檢察實踐與考量

       近日,最高檢發(fā)布第四十一批指導(dǎo)性案例——最高檢督促整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案。檢察機關(guān)通過履行公益訴訟職能,充分發(fā)揮統(tǒng)籌公益保護、建設(shè)長效機制與服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特效用。本版邀請法學(xué)專家對萬峰湖專案進行深入解讀,深刻闡釋檢察公益訴訟的制度價值,總結(jié)辦案過程中形成的可復(fù)制做法和經(jīng)驗,以期對檢察機關(guān)今后辦理相關(guān)“硬骨頭”案提供有益借鑒。

四級檢察機關(guān)一體化辦案的生動實踐

　　中國政法大學(xué)教授　王燦發(fā)

　　從2019年12月11日萬峰湖專案立案,到2020年底案件辦結(jié),最高檢發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢,采取“統(tǒng)分結(jié)合、因案施策、一體推進”的辦案模式,整合四級檢察機關(guān)辦案力量,以公益訴訟推動萬峰湖流域污染問題解決,其中的辦案經(jīng)驗很值得總結(jié)和推廣。

一、跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟需要較高層級的檢察機關(guān)協(xié)調(diào)推進
　　由于我國生態(tài)環(huán)境管理體制條塊分割,跨行政區(qū)劃的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理,歷來是環(huán)境保護中最棘手的問題。萬峰湖地處廣西、貴州、云南三省(區(qū))接合部,涉及范圍廣,又在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū),污染源眾多,污染原因復(fù)雜,僅靠任何一地的檢察機關(guān)或者政府部門,很難解決問題。最高檢根據(jù)本案的特點,以一體化方式辦案,整合四級檢察機關(guān)辦案力量,充分發(fā)揮不同層級檢察機關(guān)的職能作用,統(tǒng)一指揮辦案活動,不僅給了地方各級檢察院辦案的動力和信心,也在實際上給了地方各級政府及其有關(guān)部門解決環(huán)境問題的壓力。因此,由較高層級的檢察機關(guān)牽頭,協(xié)調(diào)辦理跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟,解決地方政府長期難以解決的環(huán)境治理問題,是一個非常成功的辦案經(jīng)驗。
　　之所以能夠高效地協(xié)調(diào)不同行政區(qū)檢察機關(guān)一體化辦案,是因為最高檢與地方各級檢察院、上級檢察院與下級檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,這決定了最高檢可以直接給地方各級檢察院分派任務(wù),調(diào)集力量,指揮工作。檢察機關(guān)辦理跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件更有優(yōu)勢,應(yīng)當(dāng)充分利用這種優(yōu)勢,發(fā)揮更大的作用。
二、萬峰湖專案為檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟敢啃“硬骨頭”作出示范
　　萬峰湖專案在地域上跨三個省(區(qū)),在層級上涉及四級政府,甚至引起了省(區(qū))黨委的重視。在治理對象方面,涉及非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖、水面浮房和釣臺、船舶、垃圾、違法排放廢(污)水等污染和破壞水文地質(zhì)環(huán)境等問題,并有相當(dāng)一部分企業(yè)是當(dāng)?shù)卣猩桃Y而來或者繳稅大戶。通過環(huán)境公益訴訟,不只解決了個別污染源和小的違法問題,更對萬峰湖的環(huán)境問題有整體的治理和改善。因此可以說,萬峰湖專案為公益訴訟檢察敢啃“硬骨頭”、善碰“硬釘子”、能起大作用作出了示范和引領(lǐng)。只要各級檢察機關(guān)善于運用法律賦權(quán)、緊密依靠黨委支持、將證據(jù)收集和事實查證工作做深做細(xì),就一定能辦成一些環(huán)境公益訴訟的大案要案,在生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理中發(fā)揮其不可替代的作用和影響。
三、磋商是解決重大、疑難、復(fù)雜行政公益訴訟案件的重要程序措施
　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度把磋商規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋亟?jīng)程序。但公益訴訟檢察的磋商不是必經(jīng)程序,且只適用于行政公益訴訟,方式也更為豐富。萬峰湖專案為公益訴訟檢察中磋商程序的采用積累了經(jīng)驗。
　　一是檢察機關(guān)與有關(guān)行政部門對法律規(guī)定和職責(zé)范圍的理解分歧較大時,應(yīng)當(dāng)進行磋商。萬峰湖專案中,針對改裝船無配備污水集中收集裝置或過濾、凈化設(shè)施導(dǎo)致生活污水和垃圾直排問題,百色市檢察院認(rèn)為百色海事局怠于履行河流域防治船舶污染的監(jiān)督管理職責(zé),但百色海事局認(rèn)為改裝船為釣客提供食宿應(yīng)定性為涉漁船舶,非海事監(jiān)管范圍。百色市檢察院先后兩次與百色海事局進行磋商,了解該局的主張和理由。該院將此報廣西壯族自治區(qū)檢察院后,自治區(qū)檢察院與自治區(qū)海事局溝通協(xié)商,最終問題得以解決。
　　二是涉及到縣級以上政府的,應(yīng)當(dāng)進行磋商。萬峰湖專案中幾個重要問題的解決,都涉及到與縣級以上政府的磋商。比如,針對西林縣轄區(qū)的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題,西林縣檢察院與西林縣政府進行磋商,促使縣政府很快成立整治工作指揮部,組織有關(guān)行政機關(guān)對萬峰湖西林水域生態(tài)環(huán)境開展綜合整治。針對羅平縣轄區(qū)船舶污染問題,羅平縣檢察院與羅平縣政府進行磋商,促使縣政府發(fā)布整改公告,要求相關(guān)行政機關(guān)積極履行監(jiān)督管理職責(zé)。
　　三是需要多部門合作協(xié)同履行職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)進行磋商。萬峰湖專案中,檢察機關(guān)對涉及多部門履職的行政公益訴訟,啟動磋商程序,使各部門達(dá)成一致,合作協(xié)同履行法定職責(zé)。比如,針對隆林縣轄區(qū)的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題,隆林縣檢察院與生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局進行磋商,確定由兩部門共同加大清理力度,拆除非法網(wǎng)箱;針對興義市部分安置區(qū)雨污未分流的污水直排問題,興義市檢察院同與此相關(guān)的住建、水務(wù)、環(huán)保及興義市十個街道辦等部門進行多次磋商,對未有效整改的再發(fā)出檢察建議加以督促,取得了較好的效果。
　　檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中,特別是辦理重大、疑難、復(fù)雜案件,可以盡量利用磋商程序加以溝通,了解問題癥結(jié)所在、被訴行政機關(guān)理由,實現(xiàn)“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”。即使磋商不成,再發(fā)檢察建議或者提起公益訴訟,其根據(jù)會更加充分,也才能使起訴方立于不敗之地。
　　總之,萬峰湖專案作為由最高檢直接辦理的一起跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件,成效顯著,經(jīng)驗豐富,需要認(rèn)真加以總結(jié)。一方面可以為今后類似案件的辦理提供指導(dǎo),另一方面也可以從辦理該案遇到的問題及其解決方法中提煉出訴訟規(guī)則,助力檢察公益訴訟立法。

創(chuàng)新跨區(qū)劃環(huán)境治理路徑

　　武漢大學(xué)教授　秦天寶

　　萬峰湖專案的成功辦理,是檢察機關(guān)全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想,踐行“雙贏多贏共贏”發(fā)展理念,打通“兩山論”的生動實踐。不斷發(fā)展和完善的中國特色檢察公益訴訟制度在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時,為世界范圍內(nèi)環(huán)境公益訴訟制度及全球環(huán)境保護工作提供了“中國智慧”和“中國方案”。
一、跨區(qū)劃環(huán)境治理的當(dāng)代之治
　　跨區(qū)劃不是越區(qū)劃,而是訴訟效率和辦案質(zhì)效的重新組合?？鐓^(qū)劃公益訴訟檢察在萬峰湖專案中實現(xiàn)了立案方式、辦案方式、結(jié)案追求方面的創(chuàng)新發(fā)展。同時,跨區(qū)劃公益訴訟檢察有利于實現(xiàn)訴訟定位與治理功能的統(tǒng)一、訴訟結(jié)果與治理實效的統(tǒng)一、司法辦案與“三個效果”的統(tǒng)一。
　　跨區(qū)劃不是越權(quán)限,而是公益訴訟檢察普遍性與特殊性的有機統(tǒng)一。行政區(qū)劃公益訴訟檢察常態(tài)化與跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察補充性相結(jié)合,在普遍性指導(dǎo)下探索跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察的特殊性,充分認(rèn)識到跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察是對行政區(qū)劃公益訴訟檢察的補充和完善,二者雖是不同檢察監(jiān)督方式,但是具有共同的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和歷史使命。
　　法與時轉(zhuǎn)則治,治與世宜則有功。2021年7月1日起正式實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》將跨區(qū)劃管轄予以正式確認(rèn)。建立跨區(qū)劃公益訴訟協(xié)作機制,促進形成條塊結(jié)合,上下聯(lián)動的協(xié)同工作機制,通過運用法治思維和法治方式對跨區(qū)劃公益訴訟中的難題進行破局,用法治途徑破解了“九龍治水”而“水不治”的局面。
二、立案標(biāo)準(zhǔn)的例外探索
　　“以事立案”是馬克思辯證唯物主義下矛盾普遍性與特殊性相結(jié)合原理的體現(xiàn)。有明確的被告是公益訴訟檢察的普遍性要求。實踐中由于生態(tài)環(huán)境案件的復(fù)雜性,被告一時難以確定,但這并不代表被告一直是不明確的狀態(tài),換言之,“以事立案”是在尊重矛盾特殊性的條件下具體問題具體分析?！耙允铝浮弊鳛椤耙匀肆浮钡睦夂脱a充,能夠合力保障不論違法主體是否明確都能實現(xiàn)盡快立案辦理,保護受損公益。
　　“以事立案”是檢察權(quán)能動主義的體現(xiàn)。一是創(chuàng)建了以對象立案為基礎(chǔ),特殊狀態(tài)下的、規(guī)模化的、以事立案為補充的模式,實現(xiàn)了公益訴訟檢察在立案標(biāo)準(zhǔn)上的新突破。二是在環(huán)境行政公益訴訟的風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域,從立案條件及立案對象上實現(xiàn)了創(chuàng)新。
　　“以事立案”是成本收益分析原則和比例原則的體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境的脆弱性和不可逆性意味著修復(fù)的高成本和高難度,生態(tài)系統(tǒng)功能喪失期間的損失更是無法估量,“以事立案”介入時間的先后與投入成本高低是成正比的,但具體的介入節(jié)點要謹(jǐn)慎考慮。從比例原則角度來看,“以事立案”體現(xiàn)了必要性和均衡性,有助于最大限度減少環(huán)境公益的損失,達(dá)到相同有效性手段下的最小損害效果。
三、一體化辦案模式的重新解讀
　　最高檢直接立案辦理的萬峰湖專案,完成了從國家層面對跨區(qū)劃公益訴訟檢察協(xié)作機制的確認(rèn)與推動,體現(xiàn)了馬克思主義的系統(tǒng)優(yōu)化原理——統(tǒng)籌考慮,優(yōu)化組合,運用綜合的思維方式來處理整體與部分、部分與部分之間的關(guān)系。
　　在萬峰湖專案中實現(xiàn)的跨區(qū)劃公益訴訟檢察一體化協(xié)同辦案機制,并非物理融合層面的一體化,而是一種有機融合,目的是實現(xiàn)辦案功能的一體化。除了可以實現(xiàn)辦案人員力量的補充,最大的優(yōu)勢是可以充分發(fā)揮省級院、分州市院、縣級院各自的職能作用,最大程度地節(jié)約了司法資源,達(dá)到了檢察一體化“n+1>n”的融合效果。
四、合作式環(huán)境治理的創(chuàng)新
　　檢察機關(guān)在萬峰湖專案辦理的全過程中,在以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)下,與行政機關(guān)、社會主體積極開展磋商、聽證等形式的協(xié)商對話,在平等對話中找出環(huán)境問題的癥結(jié)所在,從而使環(huán)境公益得到了更好的維護。這是對傳統(tǒng)環(huán)境治理理念的創(chuàng)新,標(biāo)志著合作式、開放式新型環(huán)境治理模式的到來。
　　檢察機關(guān)落實“訴前實現(xiàn)公益保護是最佳司法狀態(tài)”的辦案理念,優(yōu)先與有關(guān)行政機關(guān)就其是否存在違法行使職權(quán)或者不作為、公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項進行磋商。在“點到為止”的對話程序中,通過交換意見達(dá)成“最大公約數(shù)”方案,在制度正常運轉(zhuǎn)下以“無訟”之名實現(xiàn)“訴訟”目的。從實踐效果來看,萬峰湖專案中,大多在訴前程序已實現(xiàn)了環(huán)境治理的目的,也驗證了合作式環(huán)境治理的有效性。
　　最高檢通過檢察聽證的結(jié)案方式評估辦案成效,凝聚治理共識,與各相關(guān)主體在對話協(xié)商的基礎(chǔ)上開展合作,以實現(xiàn)公共行政效能的最大化,構(gòu)筑起以行政力量為第一線、檢察力量與司法力量為第二線、社會公眾全程參與監(jiān)督的環(huán)境公益保護模式。
五、豐富習(xí)近平生態(tài)文明思想的實踐內(nèi)涵
　　萬峰湖專案是習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體落地。一方面,在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下,檢察機關(guān)在辦案過程中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),在以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)下,與行政機關(guān)磋商辦案,在公開聽證中充分發(fā)揮人民群眾的主體作用,在法治軌道上實現(xiàn)了立案模式、辦案模式和結(jié)案追求的創(chuàng)新,在保證全面依法治國正確方向的前提下推進良法善治;另一方面,檢察機關(guān)在習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下,把握馬克思主義自然生態(tài)哲學(xué)智慧,在尊重自然客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動性,實現(xiàn)了從整治環(huán)境到推動生態(tài)產(chǎn)品價值的縱深發(fā)展。
　　本案中,萬峰湖流域三地政府在檢察機關(guān)的督促下,在生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)養(yǎng)殖的前提之下探索生態(tài)養(yǎng)殖,正在成為跨區(qū)劃公益訴訟中檢察機關(guān)助力“綠水青山就是金山銀山”的生動實踐,提供了打通“兩山論”的路徑和經(jīng)驗,為走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路樹立了具有實踐指導(dǎo)意義的典范。
六、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
　　公益訴訟檢察體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國背景下,以法治方式推進國家治理的制度價值?？鐓^(qū)劃公益訴訟檢察不僅是一項司法制度,更代表了社會治理理念的更新、社會治理模式的轉(zhuǎn)型,有效彌補了政府權(quán)力的單向性、有限性以及社會事務(wù)的復(fù)雜性所帶來的履職不力,有利于提升多元主體共治的系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性,有利于提高國家治理效能。
　　綜合價值向度、制度向度、協(xié)調(diào)向度等因素,決定了跨區(qū)劃公益訴訟檢察是一項投入小、成效大、阻力少、點贊多的具有中國特色的司法制度,為解決“公地悲劇”這一世界性難題提供了“中國方案”,同時順應(yīng)了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。

推動公益訴訟檢察規(guī)則生成與運行

　　山東大學(xué)教授　劉加良

　　作為最高檢立案辦理的第一起公益訴訟案件,萬峰湖專案在踐行以辦案為中心的原則和落實檢察聽證、跟進監(jiān)督制度方面可圈可點,為做好公益訴訟檢察提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗,為公益訴訟檢察規(guī)則的生成與運行作出了重要貢獻。
一、以辦案為中心的優(yōu)秀樣本
　　辦案是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。以辦案為中心,法律監(jiān)督才有堅實的著力點、廣泛的切入點和持續(xù)的發(fā)力點。公益訴訟檢察拒絕不辦案,排斥辦簡單案、湊數(shù)案、掛名案。公益訴訟檢察應(yīng)瞄向大案要案難案,嘗試從更高層面推動解決跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的普遍性問題,努力從規(guī)模、質(zhì)量、效率三個方面提升辦案效果。
　　萬峰湖流域涉及廣西、貴州、云南三個省域,其污染具有全流域性,多頭管、都可管、都不管、管不好、短期管的現(xiàn)象突出,單靠一省之力難以實現(xiàn)有效治理,這需要最高檢的組織與協(xié)調(diào),以整合辦案的存量資源、注入辦案的增量資源。萬峰湖專案由最高檢直接立案,劍指跨省域公益訴訟管轄難的問題,可為省級檢察院辦理跨市域公益訴訟案件以及市級檢察院辦理跨縣域公益訴訟案件提供管轄標(biāo)準(zhǔn)方面的指引,進而為上級檢察機關(guān)自辦、領(lǐng)辦、提辦、交辦、督辦公益訴訟案件提供操作指引。萬峰湖專案的直接辦案目的是解決非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖導(dǎo)致的污染問題,但辦案成效不限于可視化污染類問題的解決,還包括干支流等深層次污染類問題的解決,這與專案組的人員構(gòu)成和以案代訓(xùn)的辦案模式密不可分。專案組由最高檢從本院及廣西、貴州、云南三地檢察機關(guān)抽調(diào)辦案骨干組成。最高檢和省級檢察院辦案人員深入基層一線,多次現(xiàn)場辦公,加大溝通協(xié)調(diào)力度和排除地方干擾,統(tǒng)籌岸上岸下和干流支流,最高檢和省級檢察院帶頭辦案的引領(lǐng)作用得以充分發(fā)揮,最高檢和省級檢察院辦案人員的實踐經(jīng)驗得以補足;根據(jù)一體化工作機制被調(diào)用人員的辦案視野變得更為廣闊、理論功底變得更為扎實、經(jīng)驗積累變得更為豐富。萬峰湖專案對人才之雙向培養(yǎng)和全方位鍛煉的經(jīng)驗十分可貴,有助于地方檢察機關(guān)借鑒解決公益訴訟辦案部門力量薄弱、能力不足的瓶頸性難題。辦案期限內(nèi),專案組克服新冠肺炎疫情這一不可抗力帶來的不利影響,提前實現(xiàn)直接辦案目的,但沒有就案辦案,而是注重發(fā)揮檢察公益訴訟在國家治理體系中的積極作用,就保護和發(fā)展萬峰湖流域、實現(xiàn)生態(tài)美與百姓富的下半篇文章進行了探索。萬峰湖專案時限明確、節(jié)點嚴(yán)格,有效克服了以事立案帶來的辦案壓力,及時地實現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
二、檢察聽證的上佳案例
　　2020年10月20日,《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》發(fā)布。該規(guī)定第四條第一款規(guī)定,檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件,在事實認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議,或者有重大社會影響,需要當(dāng)面聽取當(dāng)事人和其他相關(guān)人員意見的,經(jīng)檢察長批準(zhǔn),可以召開聽證會。從法條規(guī)定來看,召開聽證會不是公益訴訟結(jié)案的必經(jīng)流程和規(guī)定動作。2020年12月24日,萬峰湖專案公開舉行結(jié)案聽證會,此次聽證會是最高檢召開的首場公益訴訟案件聽證會,使得萬峰湖專案再添一個首案特征。萬峰湖專案聽證會明確了公益訴訟案件必須舉行聽證會的實踐標(biāo)準(zhǔn),驗證了檢察聽證制度設(shè)計的科學(xué)性,促進了行政公益訴訟訴前程序司法化的進程,保障了人民群眾對萬峰湖專案的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。
　　鑒于不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)和民事違法行為主體難以確定,萬峰湖專案采取以事立案的標(biāo)準(zhǔn),使公益訴訟檢察的立案標(biāo)準(zhǔn)形成以人立案為常態(tài)、以事立案為補充的體系。萬峰湖湖面治理難題主要在于不同省域的行政機關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致、執(zhí)法力度有差異、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制不健全。萬峰湖沿岸土地少、產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá),農(nóng)戶收入低、主要經(jīng)濟來源為魚類養(yǎng)殖。秉持“向前看”、側(cè)重面上治理和治標(biāo)治本相結(jié)合的行政公益訴訟更具優(yōu)勢,更容易獲得沿岸民眾的理解與支持。訴前程序行政機關(guān)整改率越高,訴前程序司法化改造的必要性就越大。萬峰湖專案中的行政公益訴訟沒有起訴案例,展示出訴前程序案件辦理的極高質(zhì)量,但訴前程序的封閉運行特征易招致對選擇性辦案、辦案過程不透明、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格的懷疑與擔(dān)心。萬峰湖專案聽證會邀請與本案無利害關(guān)系的3名全國人大代表和4名專家學(xué)者擔(dān)任聽證員,3名地市級領(lǐng)導(dǎo)代表相關(guān)地方行政機關(guān)參加,另有4名列席代表和11名旁聽者參與。這場層次較高、參加人員代表性強的聽證會,全方位地展示了萬峰湖專案的辦案方式、過程和成效,增強了訴前程序的公開度和公信力,提高了公益訴訟檢察的知曉度和美譽度。
三、跟進監(jiān)督的有益嘗試
　　沿湖三地的跨區(qū)劃檢察協(xié)作機制、“河湖長+檢察長”協(xié)作機制、跨區(qū)域協(xié)同立法合作機制、常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機制和長期整治規(guī)劃的確立、完善與落實,需要外力的持續(xù)推動。沿湖居民的外遷、沿湖區(qū)域的生態(tài)補償和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等短期內(nèi)無法很好解決的問題,需要更長時間與更高層面的關(guān)注。為重點監(jiān)督萬峰湖湖面污染是否反彈、干支流深度污染問題是否有序解決,最高檢組織對萬峰湖專案進行“回頭看”,以鞏固辦案的效果,使專案的正面效應(yīng)得以持續(xù)和擴大。
　　萬峰湖專案具有重大社會影響,辦理過程中投入大量的人財物資源,良好的辦案資源投入產(chǎn)出比例應(yīng)得到持續(xù)的捍衛(wèi),社會公眾對專案效應(yīng)的穩(wěn)定性和長久性抱有很高的期待。萬峰湖專案所涉的問題繁雜、成因多元,部分問題解決后容易反彈,部分問題的解決并非一日之功,“案結(jié)事難了”的現(xiàn)象客觀存在,故以“回頭看”為主要工作方法的跟進監(jiān)督十分必要。
　　跟進監(jiān)督可以采取明察的方式,也可采取暗訪的方式。兩種方式各有長處和不足,應(yīng)根據(jù)實際情況加以有針對性的運用。2021年1月的“回頭看”活動公開進行,污染問題整治的狀況得以直觀地呈現(xiàn)在眾多的參加人員面前。萬峰湖專案的“回頭看”活動注重時效性、實質(zhì)化的特征突出,是對重大疑難復(fù)雜公益訴訟案件跟進監(jiān)督的有益嘗試,彰顯了專案組對辦案效果的十足信心以及對促進解決深層次問題的充分擔(dān)當(dāng),值得各級檢察機關(guān)日后在辦案時加以效仿。標(biāo)準(zhǔn)化、實質(zhì)化的跟進監(jiān)督應(yīng)成為檢察機關(guān)辦理跨區(qū)域公益訴訟案件的必要步驟與法定措施,以保證案結(jié)事了、公益得到周全保護。

能動履職促進訴源治理

　　天津大學(xué)教授　王小鋼

　　萬峰湖專案是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件。專案組能動履職,堅持以人民為中心,發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢辦理重大復(fù)雜案件,主動融入社會治理,發(fā)揮引領(lǐng)示范作用,在以下四個方面具有重要指導(dǎo)意義。

一、能動履職,積極探索基于生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損事實啟動公益訴訟檢察立案調(diào)查
　　萬峰湖專案中,責(zé)任主體不僅涉及水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等眾多行政機關(guān),而且涉及工礦企業(yè)、其他單位和個人等民事主體。檢察院在初步調(diào)查出生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損事實時,難以立刻確定負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)或違法破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的民事主體,若堅持只有在確定之后才能啟動公益訴訟立案程序,環(huán)境公共利益就很可能得不到及時有效保護。
　　最高檢能動履職,積極探索“以事立案”模式,將維護環(huán)境公共利益的宗旨放在首位。2019年12月11日,最高檢決定,基于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損事實啟動公益訴訟立案調(diào)查。之后,最高檢專案組逐步調(diào)查核實不同地區(qū)、不同層級相關(guān)行政機關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)和違法民事主體的責(zé)任,由面到線、由線到點,結(jié)合污染原因和案件事實,交由相應(yīng)層級檢察院辦理具體的環(huán)境公益訴訟案件。
　　萬峰湖專案的這一成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第二十九條的規(guī)定,賦予檢察院經(jīng)初步調(diào)查仍難以確定不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)或者違法行為人,基于公共利益嚴(yán)重受損事實啟動立案調(diào)查的裁量權(quán)。
二、融合履職,充分發(fā)揮上下級檢察院基于檢察一體化優(yōu)勢的協(xié)同增效作用
　　萬峰湖專案中,最高檢以一體化方式辦理環(huán)境公益訴訟案件,整合四級檢察機關(guān)辦案力量,充分發(fā)揮上下級檢察院的協(xié)同增效作用。最高檢從本院及三省(區(qū))檢察機關(guān)抽調(diào)辦案骨干共同組成專案組,三省(區(qū))分別組建專案分組。
　　一方面,最高檢以事立案的為主案,下級檢察院以違法主體立案的為個案,主案與個案統(tǒng)分結(jié)合、因案施策,一體推進萬峰湖流域環(huán)境公益訴訟案件辦理。最高檢以發(fā)出交辦函方式,將具體行政公益訴訟案件線索交可能未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)對應(yīng)的同級檢察院辦理,或者將具體民事公益訴訟案件線索交違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地的基層檢察院辦理。
　　另一方面,最高檢給予下級檢察院大膽嘗試的辦案空間,取得了良好的辦案成效。辦理具體案件的下級檢察院也能夠在遇到難題時及時請求上級檢察院的幫助和指導(dǎo)。下級檢察院在辦案中遇到其難以克服的困難和阻力時,由上級檢察院協(xié)調(diào)同級行政機關(guān)解決具體問題。
三、主動融入社會治理,有效開展檢察、行政協(xié)作型訴前程序中的溝通磋商
　　一般而言,基層檢察院辦理環(huán)境行政公益訴訟訴前程序案件,有時僅作出制發(fā)檢察建議的“規(guī)定動作”,欠缺自主性和靈活性,在檢察機關(guān)和行政機關(guān)之間難以形成保護環(huán)境公共利益的合力。這種訴前程序往往呈現(xiàn)出單向的特征,負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)有時將檢察院看作對立方,不積極配合檢察院調(diào)查收集證據(jù),甚或采取消極對抗的態(tài)度。受制于對立情緒或信息不對稱的單向性訴前程序,使得本來通過事前溝通磋商就能依法履行監(jiān)督管理職責(zé),進而實現(xiàn)保護環(huán)境公共利益目標(biāo)的案件進入到訴訟程序,最后卻因為訴訟過程中相關(guān)行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé),進而使得檢察院撤回起訴或變更訴訟請求為確認(rèn)違法。
　　萬峰湖專案中,最高檢專案組統(tǒng)一辦案要求,下發(fā)有關(guān)立案、調(diào)查、磋商、檢察建議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的辦案提示。地方各級檢察院積極與相關(guān)行政機關(guān)就其是否存在違法行使職權(quán)或者不作為、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損的結(jié)果、整改方案等事項進行事前磋商。檢察、行政協(xié)作型訴前程序中的溝通磋商,有助于檢察機關(guān)了解案件的全貌,行政機關(guān)采取的措施、履行監(jiān)督管理職責(zé)的情況、面臨的困難或阻力問題等。因此,地方各級檢察院在最高檢專案組的統(tǒng)籌指導(dǎo)下,有效開展檢察、行政協(xié)作型訴前程序中的溝通磋商,形成了訴前調(diào)查取證、溝通磋商和檢察建議層層遞進的協(xié)作型辦案模式。其中,訴前溝通磋商的成功經(jīng)驗后來轉(zhuǎn)化為《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十條的規(guī)定。
　　此外,最高檢在立案后要求三省(區(qū))檢察院第一時間向地方黨委政府報告案件有關(guān)情況,爭取黨委政府的支持,形成協(xié)同保護環(huán)境公共利益的合力。最高檢進而協(xié)調(diào)推動沿湖五縣(市)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管和統(tǒng)一生態(tài)漁業(yè)開發(fā),堅持保護優(yōu)先、協(xié)同保護的原則,強化協(xié)作配合,為萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善提供法治保障。
四、堅持以人民為中心,主動召開檢察公開聽證會,推動辦案質(zhì)效評估機制建設(shè)
　　萬峰湖專案中,地方各級檢察院通過公開聽證會評估辦案質(zhì)效,并將聽證意見作為依法辦理環(huán)境公益訴訟案件的重要參考。針對非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖造成的污染問題,隆林縣、西林縣檢察院督促相關(guān)行政機關(guān)依法履職,在拆除養(yǎng)殖網(wǎng)箱后分別召開公開聽證會,邀請全國人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員作為聽證員實地巡湖檢查。相關(guān)轄區(qū)非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題整治成效明顯,生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)。

來源：今日頭條

轉(zhuǎn)發(fā)了

轉(zhuǎn)發(fā)了

轉(zhuǎn)發(fā)了

轉(zhuǎn)發(fā)了

轉(zhuǎn)發(fā)了